尽管美国总统乔·拜登和他的高级顾问将他们的外交政策描绘成一场民主国家与专制国家之间的全球斗争，但他们却与世界各地的各种专制政权保持着密切关系，包括最近加强与沙特阿拉伯和越南关系的努力。美国政策圈的许多人都在争论美国政府在其宣称的全球支持民主的利益与导致其与一些独裁者保持密切联系的反制利益之间做出权衡是否明智。但这些争论往往局限于几个引人注目的案例，很少从更广泛的角度来看待美国与专制政权关系的整体状况以及近几十年来这种关系的发展轨迹。
本文旨在提供这样的理解。本文不是为美国与许多专制国家相处的努力辩护或诋毁，而是旨在将这些争论建立在对美国与这些国家关系的持续现实的更深入了解之上。本文首先概述了从吉米·卡特总统任期到唐纳德·特朗普总统任期期间美国与专制国家的关系。本概述突出了美国长期以来的做法，即与一些专制政权保持对抗关系，而对其他政权则保持热情拥抱，但同时也指出，由于地缘政治模式的演变和总统不同的个人偏好，美国政府之间也发生了一些变化。
本文随后对美国与近 60 个非民主国家的关系进行了深入案例研究，包括双边安全关系、经济关系和外交接触，将这些关系分为四类：1) 密切伙伴关系，2) 对抗关系，3) 合作关系，4) 冷淡关系，但不是主动对抗关系。通过对这些类别的分析，本文突出了影响这些关系的驱动因素和因素。
美国资助针对大多数非民主国家的民主相关援助项目，本文分析了这些援助的总体模式。它研究了美国官方的民主援助和国家民主基金会的援助，重点关注了针对四类国家援助的不同金额和类型。
本文得出三个总体结论。首先，拜登对威权国家的政策总体上与大多数前任美国总统相比，更多的是延续而非改变，反映了几十年来塑造美国与这些国家关系的深层利益结构。尽管近年来美国与非民主国家保持的友好合作关系数量保持相对稳定，但对抗和冷淡关系的数量和强度正在增加，这主要是由于美国及其盟友与中国、俄罗斯及其盟友之间的地缘战略竞争加剧。
其次，安全问题是美国与威权国家关系的主要驱动力——无论是积极的还是消极的关系——涵盖了广泛的安全问题，包括与中国和俄罗斯的竞争、恐怖主义和地区不稳定。经济利益——例如能源投资、关键矿产、武器销售或确保美国市场准入——确实在促进美国与一些威权国家建立积极关系方面发挥了作用，但总体而言，其重要性远低于安全问题。民主和人权，或者更具体地说，民主和人权问题，也影响着美国与威权国家的关系，但影响方式复杂多样；在某些情况下，这些问题被搁置，而在另一些情况下，这些问题则显得尤为突出。
第三，未来的趋势似乎喜忧参半。随着中美、俄紧张局势持续升级，美国将有更多理由抛开对一些威权国家民主和人权问题的担忧，试图说服这些国家向美国阵营靠拢。美国还会对与其竞争对手结盟的其他国家冷眼相待。某些经济需要，例如推动降低全球供应链风险和确保关键矿产的供应，也将为与一些威权国家建立更友好关系创造新的激励。
简介
2022 年 7 月，美国总统乔·拜登在利雅得与沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼碰拳——这标志着他因 2018 年沙特记者贾迈勒·卡舒吉被谋杀而对沙特领导人的冷遇结束——华盛顿和其他首都的一些观察家和评论员迅速表示惊讶和恼怒。 美国总统说他支持全球的民主和人权，但这又如何呢？ 类似的评论仍在继续，因为拜登和他的高级团队不仅积极与沙特政府接触，而且还与印度、越南和其他国家民主缺乏的领导人或政府保持或寻求更紧密的联系。
这些行动凸显了拜登外交政策的根本矛盾，一方面是试图在全球范围内支持民主的广泛目标——尤其是通过对抗两个主要专制大国中国和俄罗斯日益扩大的跨国影响力——另一方面是与不民主政府搞好关系的许多具体例子，这些例子可能有助于华盛顿在这场地缘政治竞争中取胜。它们提出了一个重要的问题，即拜登政府是否在这一领域面临的利益冲突之间取得了正确的平衡。但是，对拜登行动的任何惊讶——体现在一些评论中的“抓住你了”的语气中——都是不合时宜的。在人们的记忆中，每一届美国政府都在公开宣称的在全球支持民主的雄心和为了各种安全和经济利益而迁就独裁者之间做出了许多妥协。人们期望拜登政府在这方面会有很大不同，这反映出人们没有认识到美国外交政策的这种模式的深度及其背后的利益格局。
诚然，拜登早期关于民主及其在外交政策中地位的言论是生动而激昂的。但在过去四十年中，他并不是唯一一个持这种观点的总统。罗纳德·里根曾以惊人的口才和广博的口才将美国描绘成全球民主与暴政斗争的领导者。然而，在他担任总统期间，美国仍与发展中国家许多强硬派独裁者保持着牢固的关系，包括扎伊尔的蒙博托·塞塞·塞科和印度尼西亚的苏哈托。2005年，时任美国总统乔治·W·布什在他的第二次就职演说中提出了一项激动人心的“自由议程”，将美国描绘成一个有原则、不知疲倦的民主之友。然而，他与中东及其他地区的专制安全伙伴保持着密切联系。
对美国专制政策的非历史性、往往有些仪式化的批评指出，需要对美国与专制国家的关系进行广泛的评估——目的不是为了证明或诋毁这些关系，而是为了帮助在辩论中更好地理解美国与这些国家关系的现实，并为分析哪些权衡是合理的、哪些权衡是过犹不及奠定更坚实的实证基础。1
本文将进行这样的盘点。首先，它追溯了美国与威权国家关系从冷战后期到拜登总统任期的演变，强调了其中主要的连续性，同时也注意到了这一过程中的变化。然后，它转向当前的形势，概述了美国与自由之家在其 2023 年《世界自由》报告中标记为“不自由”的近 60 个国家的关系，并将它们分为从积极到消极关系的主要类别。2 它首先关注频谱的两端，研究美国与一些主要专制安全伙伴的密切关系，以及它与同样数量的被它视为战略对手的国家之间的冲突关系。然后，它研究了介于两者之间的大约 40 个国家，将它们分为与美国至少保持某种合作接触的国家和与美国关系冷淡的国家。它探讨了合作接触的不同驱动因素以及导致关系冷淡的因素。
在对这四个类别进行分析的过程中，我们考察了民主和人权问题在这些众多关系中所扮演的角色，注意到范围之广令人吃惊——从一点也不关心到非常关心——并寻求对高度变化的一些解释。我们还通过简要介绍美国针对威权国家的民主援助，探究这一工具在哪些地方被积极使用，哪些地方没有被使用，从而填补了民主和人权在这些关系中的作用的图景。最后，我们
从对威权关系格局的广泛考察中提取了三个大问题的答案：
拜登的外交政策代表了美国与威权国家关系的连续性还是变化？
影响这些关系的主要因素是什么？
未来的趋势是什么？
关于定义和术语的简短说明：有很多方法可以定义世界上哪些国家是威权国家。本文重点关注自由之家 2023 年《世界自由度报告》中被指定为不自由的国家，并交替使用不自由和“威权”的标签。我们认识到，自由之家指定为“部分自由”的国家可能会被一些观察家视为独裁国家，例如科威特或巴基斯坦。而自由之家指定为不自由的国家则属于这一类别，因为国家极度软弱，而不是专制治理，例如海地和索马里。尽管如此，自由之家指定为不自由的国家大多都实行独裁政治制度，这种分类具有定义清晰和简单的显著优势。
2023 年自由之家报告将 57 个国家列为不自由国家。这些国家主要位于非洲、亚洲、中东和前苏联。图 1 按地区排列了这些国家。过去 20 年来，不自由国家的数量有所增加，从 2003 年的 48 个增加到 2013 年的 54 个，再到 2023 年的 57 个。
威权关系之弧
多年来，美国与威权国家的关系经历了许多阶段，受到不断变化的全球安全格局和与世界民主进退有关的政治潮流变化的影响。此外，每位美国总统都在这种关系上留下了自己的印记，反映了他们的个人风格和外交政策观。然而，在更深层次上仍存在着显著的连续性，特别是以关系不断分化的形式出现，对一些独裁者热情拥抱，对其他独裁者采取严厉的对抗立场，而处于这一分界线两边的国家只发生缓慢的变化。
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冷战时期
在整个冷战期间，美国与独裁政府的关系分为两大类：一类是与苏联及其盟友和朋友的敌对关系；另一类是与其他独裁政府（在反共事业中是盟友和朋友）的积极关系。
对苏联及其盟友和朋友的消极态度包含 2023 年最佳理念与机构 许多因素：军事和外交竞争，有时甚至是对抗、情报监视、经济制裁、支持政权异见人士和反对者，以及在少数情况下积极颠覆或推翻政府。美国出于反共产主义观点对独裁国家采取的积极态度包括军事援助和伙伴关系、情报合作、外交赞扬和支持、经济援助、优惠贸易安排以及两国高级官员的频繁互访。
直到冷战后期，即吉米·卡特总统任期内，美国才开始质疑并放弃与非民主政府的某些友谊，因为美国对非民主政府侵犯人权和不遵守民主规范和做法感到不安。卡特政府在这方面对阿根廷执政将军等几位拉丁美洲独裁者采取的行动，在美国外交政策圈引发了一场关于这种做法是否明智和风险的激烈辩论。这场辩论在里根时代仍在继续，尤其集中在美国与萨尔瓦多、危地马拉和洪 美国手机号码列表 都拉斯等压制性的中美洲右翼军政府的关系上。在里根执政后期，当这些领导人受到民众推动民主变革的巨大压力时，美国开始表现出愿意放弃一些独裁朋友的意愿——比如菲律宾的费迪南德·马科斯、领导韩国的将军和智利的奥古斯托·皮诺切特。但这种政策转变仅限于受到民众压力的领导人。在里根的领导下，美国继续与许多权力相对稳固的独裁领导人保持密切关系，如蒙博托、苏哈托和埃及的穆巴拉克。
后冷战时期
冷战的结束带来了这一领域的重大变化。苏联解体和东欧民主转型改变了美国与许多非民主国家的对抗关系。几乎在一夜之间，对前苏联集团国家数十年的敌意和竞争消失了，美国发现自己正在竭尽全力支持许多国家的民主转型。美国与非民主政府的支持性关系也发生了同样的变化；由于反共产主义不再是美国政策的驱动因素，美国觉得没有必要支持那些曾经吸引它作为反共斗争伙伴的威权政府。此外，这些年来，发展中国家非民主政府的总数正在迅速减少。拉丁美洲尤其如此，该地区在相对较短的时间内从一个由右翼独裁者主导的地区转变为一个几乎完全由民主政府组成的地区。非洲见证了许多独裁领导人的下台，以及数十个试图实现民主转型的政府的崛起。在亚洲，非民主政府的数量较少，但这一方向的转变仍然很明显。人们开始认为，非民主政府正在从世界上消失，并可能在未来一个世纪成为一种稀有物种。
为应对这一全球民主趋势，美国扩大了其在 1980 年代为支持国外民主变革而制定的一系列政策机制和援助计划。这些包括支持人权和民主活动家、自由和公正选举、政党发展、独立媒体和公民社会等努力。在一些地方，特别是在捐助者依赖程度往往很高的非洲，美国对接受美国经济援助的国家施加了民主条件，当强人领导人拒绝举行公开选举时，美国就会停止援助。
尽管美国扩大了支持民主的政策，但各种持久的安全和经济利益导致美国继续支持或寻求与一些独裁政府的合作。例如，在中东，美国与该地区大多数独裁政府保持了积极的友谊，发现它们是对以色列采取相对温和路线的倡导者、对抗伊斯兰主义者的稳定堡垒以及石油和天然气的重要供应国。对能源、投资机会、稳定和军事合作等类似需求和担忧促使美国与非洲和亚洲各非民主政府保持了持续的积极关系。例如，在 20 世纪 90 年代的大部分时间里，美国与印度尼西亚的独裁领导人苏哈托保持着友好关系，重视他为这个内部分裂的国家提供的稳定。随着中亚和高加索地区的前苏联加盟共和国出现新的独裁政府，华盛顿找到了与其中大多数国家发展友好关系的各种理由，例如让投资者获得哈萨克斯坦丰富的油田或阿塞拜疆的天然气。整个 20 世纪 90 年代，美国对华政策都是合作接触，其根源在于这样一种想法：积极的关系将鼓励中国融入自由国际秩序，并可能随着时间的推移接受政治自由化。
反恐战争
2001 年 9 月 11 日恐怖袭击事件导致美国外交政策突然转向全球反恐，这使得民主野心与独裁友谊之间长期存在的紧张关系急剧升温。一方面，布什声称在穆斯林占多数的国家促进民主多元化对于削弱伊斯兰极端主义的根源至关重要，将美国入侵阿富汗和伊拉克描述为促进民主的努力，并将其反恐政策描绘成一项全面的“自由议程”。3 布什政府做出了一些小努力，促使埃及和其他一些专制阿拉伯国家的领导人接受民主的必要性。但这些努力收效甚微，在哈马斯在 2006 年巴勒斯坦选举中获胜引发人们对伊斯兰主义者在其他阿拉伯选举中可能取得选举胜利的担忧后，这些努力基本被放弃。但另一方面，政府加强反恐工作，强烈要求美国与南亚、东南亚、中亚和中东许多非民主政府的军事和情报部门进行更密切的合作。特别是，阿富汗和伊拉克战争产生了新的军事基地、飞越权、后勤支持以及与许多非民主政府进行其他形式军事合作的需求。此外，美国为反恐而剥夺国内的一些公民自由，为其他政府树立了一个强有力的负面政治榜样，受到许多非民主国家欢迎。
这些年的另一个变化因素是能源价格的快速上涨，石油价格从 2001 年 12 月的每桶 34.32 美元上涨到 2008 年 6 月的 195.58 美元的峰值。高昂的能源价格促使美国努力与海湾、非洲和其他地区的能源出口国（其中许多是非民主国家）维持或发展友好关系。中国也为此作出了同样的努力——这只是中国在全球许多地区扩大经济和政治影响力的广泛努力的初期阶段——这加大了美国培养这些关系的压力。
奥巴马和特朗普时代
作为总统，巴拉克·奥巴马的大体倾向是超越反恐战争以及它在美国和其他国家之间造成的分歧。他推行了一个新的全球合作框架，包括努力缓和美国与一些威权国家的对抗关系。其中最突出的是努力将与俄罗斯的关系重置到更为积极的轨道上，并与伊朗接触，这最终促成了 2015 年签署伊朗核协议。在他的第二任期内，奥巴马还寻求与古巴建立关系，希望积极的接触可以鼓励那里的政治自由化。
与此同时，奥巴马政府与其他独裁政府保持了显著的连续性。2010-2011 年的阿拉伯之春游行和起义使美国在中东的一些独裁盟友感到不安，奥巴马政府对该地区部分地区的民主变革表示了一些支持。与此同时，奥巴马政府坚守了美国与该地区独裁政府数十年来建立的大部分密切安全伙伴关系。奥巴马政府继续在阿富汗和伊拉克发动战争，这意味着美国仍然需要与中东地区一系列独裁国家进行安全合作。在奥巴马总统任期的最后几年，由于 2014 年俄罗斯吞并克里米亚，美国与俄罗斯的关系恶化，以及中国正在成为主要战略挑战者的迹象日益明显，这为奥巴马总统早期对新兴合作全球秩序的乐观愿景设定了两个硬性限制。
唐纳德·特朗普总统任期内，美国与独裁国家的关系复杂而有时令人困惑地加剧，既有友好的一面，也有敌对的一面。在软弱方面，特朗普出人意料地向朝鲜领导人金正恩抛出了橄榄枝。他还对俄罗斯总统弗拉基米尔·普京表现出明显的同情，尽管美国国会两党一致同意对俄罗斯实施制裁。特朗普经常表现出对其他独裁领导人的个人好感，如埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西和土耳其总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安。虽然这些总统之间的兄弟情谊只是部分转化为对这些国家的政策转变，但它们向全世界传达了美国对独裁者态度的负面倾向。与此同时，特朗普执政期间，美国对华政策发生了明显转变，从 1980 年代以来主导美国政策的合作、一体化路线转向对抗，有时甚至是对抗的方式，无论是在经济还是安全领域。受国务卿迈克·蓬佩奥和国家安全顾问约翰·博尔顿等鹰派高级外交政策团队成员的影响，特朗普还对伊朗和古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉这三个拉美左翼独裁国家采取了强硬路线。简而言之，在特朗普执政期间，美国更明显地与一些独裁者站在一起，同时更严厉地向其他独裁者施压，反映出整体上存在更大程度的不一致性。
拜登上台
2021 年拜登政府的上台似乎预示着美国与威权国家的关系将发生重大变化，至少就特朗普对全球一些强人领导人的喜爱以及对全球民主状况的总体漠不关心而言。在 2021 年 2 月的慕尼黑安全会议上，拜登总统表示世界正处于一个转折点，其特点是全球民主国家与专制国家之间发生了根本性冲突，他承诺美国将捍卫民主。4 同月，国务卿安东尼·布林肯表示，拜登的外交政策将“以捍卫民主和保护人权为中心”。5 拜登和他的高级顾问发出了一些早期信号，表明他们将对受到特朗普青睐的独裁者采取更强硬的态度，例如沙特阿拉伯的本·萨勒曼、土耳其的埃尔多安和埃及的塞西。
然而，如下文所述，到 2023 年拜登政府执政第三年结束时，美国与威权国家关系的总体模式变化小于一些观察人士的预期，无论是与特朗普执政时期相比，还是与美国与独裁者长期合作的模式相比。拜登和他的团队已经抛弃了特朗普对普京、埃尔多安和其他讨好特朗普的非自由主义强人的宽容路线。但总体而言，美国政策仍然反映出一种分歧，一方面美国与许多专制国家保持着密切或至少是合作的关系，另一方面美国与其他国家则保持着冷淡或对抗的关系。
美国及其盟友与中国、俄罗斯及其盟友之间的总体地缘战略冲突加剧，加剧了这种分歧，并使其变得更加紧迫。与冷战期间一样，美国的地缘战略以与主要专制对手的竞争为中心，使华盛顿既要在全球范围内捍卫民主（通过努力限制主要不民主大国的影响力），又要加强与各种在民主上受到挑战、愿意站在美国一边的领导人和政府的联系。拜登于 2023 年 9 月访问越南，将美越关系提升为全面战略伙伴关系，这一点尤为突出——白宫称此举是“两国关系前所未有、意义重大的提升”。6
定义当前格局的四个类别
为了更全面地展示当前美国与专制国家关系的格局，本文采用了一个基于正负光谱四个类别的分析框架：亲密、合作、冷淡和对抗。
以下四节定义了每个类别的基本属性，但需要注意的是，将国家归入这些类别远非一门精确的科学。任何两个类别之间的界线都不是以一种允许简单决策的单一因素方式定义的。例如，亲密关系和合作关系之间的区别可能涉及多个细微的因素和判断。冷淡关系和对抗关系之间也是如此。此外，美国与这些国家的关系并不是一成不变的，各国可能会走上从一个类别到另一个类别的轨迹。例如，在特朗普执政期间，委内瑞拉一直处于对抗类别。然而，拜登政府最近的外交努力在一定程度上降低了相互对抗的程度，两国关系可能正在重新调整为更适合描述为冷淡而非对抗的关系。此外，
美国与一些国家的关系特别复杂，涉及一些来自对比类别的重要因素，使分类成为一项挑战。中国就是最重要的例子。由于中国既是美国最重要的战略挑战者，又是其主要贸易伙伴之一，两国关系包含着异常复杂的对抗与合作因素。因此，中国自成一类，难以简单贴上标签。土耳其是另一个高度对比因素混合的例子；它与美国的关系既包括重要的合作领域，如其加入北大西洋公约组织 (NATO)，也包括深度战略对抗点（例如，与俄罗斯政策有关）。土耳其被归入合作类别，尽管这并不合适。尽管存在这些分析难题和复杂性，但这四个类别是一种分析信息丰富的方法，可以解析和呈现美国与威权国家关系的总体情况。
